Merellä sään armoilla

Täällä on aikaisemmin lyhyesti kriittisesti arvioitu hallituksen heinäkuussa 2013 antamaa selontekoa Suomen EU-politiikasta. Arvio ei ole siitä lähtien muuttunut, mutta olen yrittänyt miettiä vähän perusteellisemmin mitä euroalueen kehitys saattaisi olla, mitä sitä ajaa ja miten Suomen voisi kehitykseen suhtautua[1].

Yleistä

Hallituksen selonteossa painotetaan toistuvasti sovittujen sääntöjen seuraamisen tärkeyttä. Samalla vakuutetaan, että lukuisat uudet lait, säännökset ja instituutiot varmistavat paremmat päätökset tulevaisuudessa. Erityisesti pankkiunionin ja sen osien tärkeyttä korostetaan ja sen toteuttamista kiirehditään.

Nämä keskeiset painotukset ovat sinänsä tärkeitä mutta kuvaavat pikemminkin suomalaisia toiveita kuin todennäköistä käytännön kehitystä: Euron olemassa olon aikana tärkeät säännöt ovat, kuten selonteossa mainitaan, tietoisesti jääneet noudattamatta (mm. kasvu- ja vakaussopimus). Toisia sääntöjä on finanssikriisin myötä rikottu tai kierretty, usein euroalueen viranomaisten toimesta (velkojen yhteisvastuu, valtioiden keskuspankkirahoitus). Selonteon toistuva painotus, että sääntöjä tästä lähtien pitää noudattaa, kaipaisi vakuuttavaa keskustelua siitä miten tämä saadaan toteutettua[2].

Implisiittinen olettama, että euroalueen tärkeimmät viranomaiset (EKP, komissio) koordinaatiotoimissaan harjoittaisivat tehokkaampaa ja vastuunalaisempaa politiikkaa kuin kansalliset viranomaiset on toistaiseksi toteen näyttämättä. Euroalueen viranomaiset eivät ennen kriisiä nähneet ongelmia kansallisia viranomaisia kirkkaammin eivätkä kriisin hallinnassa ole pystyneet puuttumaan/halunneet puuttua kriisin jatkumisen tärkeimpiin syihin (suuret velkataakat, pankkien ongelmasaatavat).

Näkemys, että kokonaistaloudellinen tasapaino nyt paranee kun siitä on saatu uutta lainsäädäntöä, on erikoinen. Suomessa ja muuallakin on tähän saakka ajateltu, että kokonaistaloudellisen tasapainon ylläpito on jokaisen hyvän hallituksen itsestään selvä velvollisuus. Selonteon käsitys siitä, että ainoastaan talouspolitiikkaansa hoitamatta jättäneiden maiden liikkumatila kaventuu, perustuu olettamukseen säännöksiä suomalaisittain noudattavista euroalueen viranomaisista. Selonteosta ei löydy tälle uskomukselle perusteluja.

Samoin vaikuttaa vähintään optimistiselta väittää, että pankkiunioni helpottaisi käynnissä olevan kriisin ratkaisuissa. Pankkiunioni ei lyhyellä aikavälillä tuo muuta uutta kriisivälineiden valikoimaan kuin laajemman yhteisvastuun ja yhtenäisemmän viranomaistoiminnan vähemmällä jäsenvaltioiden päätösoikeudella. Lisäksi, uusien vastuuviranomaisten kyvyistä ja taidoista riippuu, syntyvätkö tulevaisuudessa parempia talous- ja rahoituspoliittisia päätöksiä kuin tähän saakka. Euroalueen viranomaisten ylivertaisuudesta verrattuna kansallisiin viranomaisiin ei kuitenkaan juuri ole todisteita, vaan kysymys on toiveajattelusta.

Selonteko kuvaa hyvin suomalaista unelmaa hyvästä ja reilusta EU-integraatiosta. Unelman toteutuminen käytännössä vaatii kuitenkin erittäin paljon sellaista mistä ei ole vakuuttavaa näyttöä. Integraatio etenee suurempien maiden sekä euroalueen viranomaisten tarpeiden ja halujen mukaisesti, eivätkä nämä välttämättä ole Suomelle erityisen edullisia. Selonteko jättää kuitenkin integraatiokehityksen ja -politiikan tätä käytännön näkökulmaa valaisematta.

Selonteko antaa siis integraatiomeren purjehtijalle ainoastaan määränpään. Se ei kuitenkaan anna karttaa, kompassia, suuntaa, sääennustetta eikä peräsintäkään. Purjehtija on jätetty keskelle merta säiden vietäväksi minne sitten vievätkin.

Finanssikriisi integraatiopolitiikan kannalta

Mikä on finanssikriisin merkitys nyt meneillään olevan euroalueen integraation syventämisen kannalta?

Euron synnystä saakka eivät kotimaiset eivätkä euroalueen viranomaiset nähneet ongelmaa valtioiden ja yhteisöjen nopeassa velkaantumisessa. Päinvastoin, pankkien luotonannon nopea kasvu ja valtion lainojen korkojen samaistuminen useissa euroalueen maissa nähtiin osoituksena integraation onnistumisesta. Nopean luottokannan kasvun ja korkojen lähentymisen toista puolta eli riskiä rahoitusmarkkinoiden vakaudelle ei nähty. Myös EKP, jonka eräänä päätehtävänä oli koko euroalueen rahoitusmarkkinoiden kehityksen seuranta, ei kehitykseen reagoinut. Jäsenmaiden epätasaisen maksutaseiden ja kilpailukyvyn kehityksen uskottiin laajasti olevan merkityksetöntä.

Yhdysvaltojen kriisi toimi Euroopan kriisin laukaisijana. mutta euroalueen finanssikriisin syyt olivat alueessa itsessään. Sekä kansalliset että euroalueen viranomaiset (EKP, EBA, komissio) jättivät käytännössä pankeille vapauden luotottaa hankkeita maissa jossa taloudellinen kehitys eteni ennen kriisiä kestämättömällä pohjalla (etenkin Irlanti, Kreikka, Portugali mutta myös Espanja, Ranska ja Italia). Euroalueen valuviaksi osoittautui kansallisten ja euroalueen viranomaisten puuttuva varovaisuus.

Mikään ei siis viittaa siihen, että euroalueen viranomaiset olisivat osoittaneet enemmän kaukonäköisyyttä, parempaa harkintakykyä tai kokonaisvaltaisempaa näkemystä kuin kansalliset viranomaiset. Jää epäselväksi mikä puoltaisi luottamusta siihen, että tulevaisuudessa olisi toisin. Pankkiunioni ja syvempi talouspoliittinen yhteistyö saattavat siten perustua väärään uskoon siitä, että kriisin eräs syvenemisen syy olisi keskitetyn seurannan, harkinnan ja päätöksenteon puute.

Jos näin on, etenee euroalueen syventyminen tavalla, joka ei paranna alueen vakautta. Jollei voida odottaa entistä parempaa talous- ja rahapolitiikkaa on myös turhaa toivoa suurempaa taloudellista toimeliaisuutta ja vakautta keskitetyn talouspolitiikan Euroopassa.

Selonteossa kritisoidaan perustellusti pyrkimyksiä kohti yhteisvastuuta euroalueella, mutta keinoja kehityksen pysäyttämiseksi edes Suomen osalta ei esitetä. Yhteisvastuun käytännön toteuttaminen on kuitenkin eräiden jäsenmaiden ja euroalueen viranomaisten väline myös syvemmän integraation synnyttämiseksi. Selonteosta puuttuu pohdintaa siitä mikä olisi Suomen suunta, jollei yhteisvastuun käytännön toteuttamista voidakaan pysäyttää.

Vakaat ja epävakaat EMU-järjestelyt

Euroalueen integraation todennäköisestä suunnasta ja laadusta on mahdollista esittää ainakin karkeita arvioita.

Käytännössä euroalueen tärkeimmät viranomaiset EKP ja EU-komissio näyttävät useasta syystä (ideologia, asema, päätösten helppous, yhtenäisyys) työskentelevän mahdollisimman syvän integraation puolesta. Tästä seuraa, ettei niiltä ole syytä odottaa muita suunnitelmia, ehdotuksia tai päätöksiä kuin sellaisia, jotka edistävät syvempää integraatiota. Yhteinen valuutta yhdessä yhtenäisten kilpailuedellytysten vaatimuksen kanssa johtaa näiden viranomaisten johdolla hyvin pitkälle menevään integraation laajentumiseen ja syvenemiseen monella alalla.

Euron olemassaolon on väitetty puoltavan syvempää pankki- ja budjettipolitiikan yhtenäistämistä: EKP ei voi harjoittaa kuin yhtä rahapolitiikkaa. Yhteinen budjettipolitiikka tulonsiirtoineen mahdollistaisi joustavan täydennyksen rahapolitiikalle. Keskitetty päätöksenteko merkitsisi nopeita päätöksiä jotka eivät neuvotteluja kaipaa. Hajautetun finanssipolitiikan euroalueella saattaisi EKP:n rahapolitiikka edellyttää jäsenmaiden finanssipolitiikalta epärealistisen suurta sopeutumisvauhtia tai – määrää.  Julkinen sitoutuminen ”euroalueen säilyttämiseen” nykyisenä merkitsee lisäksi käytännössä rajatonta sitoutumista myös valtioiden rahoituksen yhteisvastuuseen[3].

Finanssikriisin aikana euroalueen viranomaisten perustavoitteesta on ollut seurauksena, että kriisinhallinnassa on keskitytty sellaisiin toimiin jotka korostavat yhteisvastuuta ja keskitettyjä päätöksiä. Samalla on edistetty sellaisiakin uusia järjestelyjä ja sääntöjä jotka lujittaisivat integraatiota mutta vaikuttaisivat korkeintaan tulevina vuosina taloudelliseen kehitykseen (esim. pankkiunioni, eurobondit, osittain BRD-direktiivi, monimutkainen talouspolitiikan koordinaatiojärjestelmä). Päätöksentekoa on ehdotettu siirrettävän kansallisilta parlamenteilta ja viranomaisilta euroalueen viranomaisille (esim. pankkiselvitysten osalta) siitä huolimatta, ettei ole mitään näyttöä viimeksi mainittujen suuremmasta osaamisesta ja pätevyydestä.

Tästä voi luoda hypoteesia tulevan integraation eri vaihtoehtojen vakaudesta. On integraation malleja jotka ovat vakaita eikä niitä haluta koko ajan muuttaa. On myös malleja jotka voivat toimia jonkin aikaa, mutta jotka euroalueen viranomaiset (jäsenmaiden suostumuksen tai uupumuksen tukemina) aikaa myöten pyrkivät muuttamaan toisenlaisiksi.

Taukoamaton pyrkimys syvempään integraatioon merkitsee käytännössä, että yksi vakaa integraation loppupiste on jonkinlainen täydellisen liittovaltion malli. Tämä edellyttää väistämättä jäsenmailta valmiutta jollain aikavälillä luopua itsemääräämisoikeudestaan kokonaan tai suurelta osalta. Siihen liittyisi yhteinen budjetti verotusoikeuksineen ja pysyviä tulonsiirtoja. Se edellyttäisi myös yhteistä pakkokoneistoa (yhteinen poliisi, tuomioistuinlaitos ja armeija) varmistamaan uuden keskusvallan päätösten toimeenpanoa kaikissa jäsenmaissa. Integraation ”välivaihtoehto”, joka tästä tavoitteesta uupuu, tulee ennemmin tai myöhemmin uusien asteittaisten syventämisehdotusten kohteeksi.

Alkuperäinen Maastrichtin rakennelma lienee toinen vakaa integraation loppupiste edellyttäen, että jäsenvaltiot haluavat säilyttää itsellään vastuun taloudellisesta kehityksestä. Mallia pitäisi vakaana se, ettei euroalueen viranomaisten käytännössä sallittaisi vastata muusta kuin määrättyjen yhteisten rakenteiden ylläpidosta (mm. maksujärjestelmä, rahapolitiikka, kilpailun vapaus ja rajoitteet, liikkumisen ja pääomaliikkeiden vapaus). Jäsenmaiden omalle vastuulle jäisi finanssipolitiikan sopeuttaminen rahapolitiikkaan. Jäsenmaiden talouspolitiikan synnyttämät (ja alati muuttuvat) kilpailuedellytysten ja elintason eroavuudet tulisi hyväksyä. Selonteon eräät osat viittaavat siihen, että tämä malli, lisättynä nyt ehdotetuin integraation syventämistoimin, olisi Suomelle sopivin.

Selonteon suosima välimalli, siis jo sovittu järjestelmä, ei kuitenkaan ole vakaa. Mitä enemmän hyväksytään yhteisten viranomaisten toimintaedellytyksiä eri jäsenmaissa, sitä vaikeammin on liittovaltiosta eroava malli ylläpidettävissä. Talouspoliittisen vastuun jako kansallisten ja euroalueen viranomaisten välillä tekee järjestelmä liian monimutkaiseksi. Maastrichtin mallin jäsenvaltiot olisivat finanssikriisissä olleet itse vastuussa rahoituksestaan, veloistaan, elintasostaan ja taloudellisesta menestyksestään. Koska tämä olisi merkinnyt suurempia finanssikriisin alkumenetyksiä eräissä maissa, on tavallaan ymmärrettävää että tästä tappioita odottavat jäsenmaat mielellään suosivat ratkaisuja joissa muut osallistuisivat kustannuksiin.

Saattaa olla, että ainoa tapa välttää yhteisvastuun salakavalaa, jatkuvaa kasvua olisi kieltäytyä osallistumasta siihen johtaviin euroalueen säädös-, laki- ja toimintamuutoksiin.

Suosiiko euro tiettyä integraatiomallia?

Menneisyydessä on esiintynyt lukuisia valuuttaliittymiä joiden jäsenet ovat säilyttäneet suuren osan poliittista ja taloudellista itsemääräämisoikeutta. Tällaisina voidaan mainita Afrikassa 1940-luvun keskivaiheilta toimineen CFA-frangin sekä kultakantaan liittyvät Skandinavian sekä Etelä-Euroopan rahaliitot jotka molemmat toimivat yli 60 vuotta. Tärkeimpiä valuuttaliittymien tavoitteita on ollut kaupan edistäminen.

Edellytys itsenäisten valtioiden yhteisvaluutalle on, että jäsenvaltiot hyväksyvät niille ajoittain liian kireän tai liian löysän rahapolitiikan (ja valuuttakurssin) seuraamukset. Näihin seuraamuksiin kuuluvat esim. vaatimus nopealiikkeisestä finanssipolitiikasta, maakohtaiset korkoerot, työttömyyden vaihtelut tai väestöjen väliset elintasoerot. Jos näitä ei hyväksytä, vaatii yhteisvaluutta jäsenvaltioiden välisiä vastuun- ja tulonsiirtoja. Siirrot on monella tavalla helpoimmin suoritettavissa keskitetysti, yksittäisten valtioiden budjetteja ja päätöksentekoa yhdistämällä ja kansallisista parlamenteista sen jälkeen käytännössä välittämättä.

Euro ei sinänsä suosi mitään tiettyä integraatiomallia. Sen tekevät kuitenkin erilaiset muut vaatimukset koskien mm. päätöksenteon nopeutta, maiden välisten elintasoerojen kaventumista, tulonsiirtojen tarvetta ja yhtenäisen viranomaisympäristön tavoitetta. Syvempi integraatio on siten laajamittainen poliittinen valinta eikä yhteisvaluutan tai yhteisen pankkijärjestelmän sanelema pakko.

Suomelle tämä on ensiarvoisen tärkeä asia. Jos talouspolitiikkamme ja taloutemme kaikinpuolinen joustavuus ovat riittävät, pystyy Suomi kukoistamaan minkä tahansa valuuttajärjestelmän kanssa. Siinä tapauksessa Suomelta edellytettäisiin, korkeatuloisena alueen osana, itse asiassa vielä suurempia tulonsiirtoja muiden euroalueen osien hyväksi kuin tähän saakka. Jos taas talouspolitiikkamme osaaminen ja talouden joustavuus ovat riittämättömät, Suomi tarvitsee ulkopuolista pakkoa ja tulonsiirtoja väestön työllisyyden, elintason ja hyvinvoinnin varmistamiseksi. Ulkopuolisen tuen hintana olisi, ettei kotimaista hallitusta tai eduskuntaa käytännössä juurikaan kuunneltaisi.

Päätösvallan siirto euroalueen viranomaisille

Päätösvallan siirto ulkopuolisille on Suomen kannalta hyödyllistä vain, jos ulkopuolisten tekemät päätökset olisivat pysyvästi paremmat nimenomaan suomalaisten kannalta.

Toistaiseksi ei ole mitään viitteitä siitä, että euroalueen viranomaiset viime vuosina olisivat osoittautuneet jotenkin paremmiksi kuin kansalliset viranomaiset. Tämä koskee ennen kaikkea keskuspankkeja ja finanssivalvojia kun kokemusta yhteisestä finanssipolitiikasta ei vielä ole. Tästä huolimatta on käynnistetty kansallisten parlamenttien ja viranomaisten tehtävien ja päätösvallan siirrot euroalueelle etenkin pankkiunionin toteuttamiseksi.

Päätösvallan siirtoa perustellaan vain osaksi euron olemassaololla ja keskitetyn päätöksenteon paremmuudella. Yhtä tärkeä peruste on ollut ajatus, että euroalueella vapaasti toimivien pankkien tulee kohdata kaikkialla täysin samanlainen säädös- ja viranomaisympäristö. Tämä on mahdollista vain, jos toimivaltaiset viranomaiset ovat kaikille samat. Samanlaista tasapuolisen viranomaistoiminnan vaatimusta voisi haluttaessa tietenkin soveltaa melkein mihin tahansa osaan yhteiskuntaa.

Vaihtoehto pankkiunionille ei ole luopuminen yhteismarkkinoista. Pikemminkin kyse olisi siitä, että päätösvalta säilytettäisiin kansallisilla viranomaisilla ja yhteiset euroalueen viranomaiset toimisivat foorumina yhteisten säädösten tulkintaerimielisyyksien ratkaisemiselle. Hintana tästä olisi ”vain” päätösten hitaus ja ehkä säädösten monimutkaisuus. Tällainen järjestelmä toimi suhteellisen hyvin finanssikriisin puhkeamiseen saakka, mutta osoittautui toimimattomaksi välineeksi kriisihallinnan keskittämiselle ja nopeudelle. On kuitenkin epätodennäköistä, että tulevaisuudessa tarvittaisiin yhtä suurta päätösnopeutta kuin kriisin aikana.

Suomi valintojen edessä

Selonteosta käy hyvin selville euroalueen integraatiokehityksen nykyinen suunta. Siitä käy myös selville se, miten Suomi haluaisi integraation kehittyvän. Epäselväksi jää, mikä on todennäköinen integraation kehitys, onko tämä Suomelle hyödyksi ja mitä Suomen tulisi tehdä jos kehitys ei ole tarpeittemme mukainen.

Rajusti yksinkertaistaen voidaan esittää, että integraation nykyinen suuntaus on Suomelle hyödyksi etenkin jos maamme julkiset ja yksityiset päättäjät eivät pysty tai halua kantaa heille nyt kuuluvaa taloudellista vastuuta. Silloin Suomen kannattaisi liittyä lukuisten tulonsiirtoja vaativien ja liittovaltiota kannattavien jäsenmaiden joukkoon ja hinnaksi hyväksyä merkittävä taloudellisen ja talouspoliittisen itsemääräämisoikeuden menetys.

Jos Suomen päättäjät kuitenkin pystyvät ja haluavat kantaa heille kuuluvaa taloudellista vastuuta, on nykyinen integraation suuntaus meille kallis ja haitaksi. Tämä ei välttämättä merkitse, että Suomen tulee erota eurosta tai olla noudattamatta jo tehtyjä sopimuksia. Se kuitenkin merkitsee, että meidän tulee jättäytyä kaikista uusista esityksistä, ehdotuksista, sopimuksista, järjestelmistä ja toimista joiden arvioidaan käytännössä uhkaavan kansallista taloudellista päätösvaltaa.

Tällainen valinta on epäilemättä vaikea ja vaatii syvällistä arviointia ja pohdintaa. Helpottava ajatus on ehkä kuitenkin, ettei valinnasta ole mahdollista kieltäytyä. Valintojen siirtäminen merkitsee euroympäristössä vain ajopuuna olemista.