Komissio pankkikriisin ratkaisijaksi?

 Mistä on kyse

EU-komissio julkaisi heinäkuun puolessavälissä ehdotuksen siitä, miten kriisipankit pitäisi hoitaa euroalueella. Ehdotus on asetuksen muodossa mikä merkitsee, ettei mikään euroalueen jäsenmaa voisi rakentaa itselleen poikkeavaa järjestelmää.

Ehdotuksessa on melkein 100 monimutkaista pykälää ja se löytyy englanninkielisenä komission kotisivulta[1]. Ehdotus tulee lähiviikkoina ministereiden käsittelyyn Brysselissä. Ehdotus on hyvä esimerkki siitä, miten euroalueen viranomaiset käyttävät finanssikriisiä edistämään kehitystä kohti yhteisvastuuta ja (jossain vaiheessa) liittovaltiota.

En aio käsitellä itse ehdotusta yksityiskohtineen. Sen sijaan esitän seuraavaksi muutama kommentti siitä[2]. Asetusehdotus on tärkeä, koska se siirtäisi osan kansallisten parlamenttien budjettivallasta EU-viranomaisten vastuulle. Vaikkei asetusta vielä hyväksyttäisiinkään tässä muodossa, on joka tapauksessa kyse euroalueen pankkijärjestelmän tappioiden siirrosta yhteisvastuullisiksi.

Yleisiä näkökohtia

Ehdotuksen väitetään parantavan rahoituslaitosten kokemien kriisien hallintaa ja katkaistavan julkisen talouden ja ongelmapankkien välisen (rahoitus)yhteyden. Väittämä on kyseenalainen: Ehdotuksessa olevia kriisienhallinnan tärkeimpiä periaatteita olisi haluttaessa voitu (ja pitänyt) soveltaa jo tätä ennen, eikä järjestelmiä tarvittaisi sitä varten muuttaa. Yhteys valtiontalouteen taas katkaistaan vain pankin kriisistä vastuussa olevan valtion osalta siirtämällä valtaosa kustannuksista euroalueen muille jäsenvaltioille. Pankkikriisien yhteys koko euroalueen talouteen ja budjettikehitykseen siis säilyy.

Parasta ehdotuksessa on sijoittajavastuun selkeä korostaminen. Talletussuojan kunnioittaminen on myös myönteistä. Lisäksi kriisien hallintamekanismin pakollisuus ja ehkä yhdenmukaisuus kaikille jäsenmaille ovat tervetulleita. Ongelmallisinta ehdotuksessa ovat sijoittajavastuun ehdollisuus, ehdotetun yhteisen kriisirahaston pienuus sekä päätöksenteon keskittyminen EU-instituutioille (EKP, Komissio, perustettavan EU-viranomaisen virkamiehille). Melko epäselvä yhteys järjestelmän ulkopuolisiin maihin on Suomelle erityinen ongelma (Ruotsi, Tanska).

Tällä hetkellä on harkittavana vain tulevien kriisinratkaisujen muodollinen puoli. Vähäistä vaikutusvaltaa omaavan Suomen kannalta on kuitenkin ehkä vielä tärkeämpi se, millä tavalla ehdotettua asetusta käytännössä sovelletaan. Tältä osin on varmaa vain se, että suomalaisten päättäjien mahdollisuudet ratkaista kotimaisten rahoituslaitosten käsittelyä oleellisesti heikkenevät samalla kun suomalaisten pankkien ja veronmaksajien vastuu muualla toimivien rahoituslaitosten kriisirahoituksesta kasvaa. Ehdotus ei myöskään oleellisesti paranna nykyisen finanssikriisin ratkaisumahdollisuuksia.

Sijoittajavastuu

EU-instituutioiden ja useiden jäsenmaiden toimesta on nykyisen kriisin ratkaisumekanismi perustunut etenkin pankkien ja valtioiden tukemiseen yhteisvastuullisesti. Tärkeänä perusteena on käytetty pelko kriisin laajentumisesta rahoitusmarkkinatoimijoiden hermostumisen kautta (contagion). Tätä politiikkaa ovat viime aikoina rajoittaneet mm. eräiden euromaiden haluttomuus hyväksyä kasvavaa velkojen yhteisvastuuta sekä Kansainvälisen valuuttarahaston vaatimukset kriisipankkien ja – valtioiden velkojen leikkaamisesta. Myös Kypros-ratkaisun vähäiset seurannaisvaikutukset saattavat edistää sijoittajavastuun suurempaa käyttöä.

Asetusehdotuksessa olevan sijoittajavastuun käytännön ensisijaisuuteen on siksi syytä suhtautua epäluuloisesti. Sijoittajavastuun toteuttamiseen on ehdotuksessa liitetty erittäin laaja ja tarpeellinenkin harkintavalta. Harkintaa tulevat ehdotuksen mukaan kuitenkin ensisijaisesti käyttämään lähivuosina samat tahot (EKP, Komissio, kriisivaltiot) jotka tähän saakka ovat voimakkaimmin vastustaneet sijoittajien ja kotivaltion vastuun toteuttamista. Tukipolitiikan harvoille epäilijöille jää pääsääntöisesti mahdollisuus vaikuttaa ehdotetun kriisiratkaisun rahoitukseen[3].

Kriisiohjelmien rahoitus

Ehdotuksen mukaan sijoittajavastuuta täydentäisi rahasto, jonka varat kaikki euroalueen rahoituslaitokset kokoaisivat kymmenessä vuodessa. Käytännössä sen rahoittavat rahoituspalvelujen ostajat koko euroalueella. Varojen kokonaismäärä olisi 2020-luvun loppupuolella 1 % laitosten talletussuojan alaisista talletuksista, eli alle 0.2 % laitosten yhteisestä taseesta. On ilmeistä, ettei ehdotettua järjestelmää ainakaan vielä ole suunniteltu laajalle levinnyttä finanssikriisiä varten.

On hieman hämmentävää, että rahaston suuruus määritellään suhteessa suojattujen talletusten määrään. Pankkien tappiothan syntyvät aivan muusta eli niiden saatavista joiden arvo ei välttämättä säily. Voi siksi olla, että rahaston ensisijainen tarkoitus aikanaan itse asiassa tulee osoittautumaan liittyvän (vielä keskustelun alla olevan) yhteisen talletussuojan rahoittamiseen.

Laajan finanssikriisin mahdollisuus ei vielä ole ohi euroalueella. Euroalueen lähivuosien taloudelliset näkymät eivät kiistattomasti lupaa suotuisia olosuhteita rahoituslaitosten tervehtymiselle. Useissa maissa taloudellinen toiminta on heikkoa ja vakaan kasvun edellytykset vähäiset. Kasvua rajoittavat yleisön ja valtioiden korkea ja vielä nouseva velkaantuneisuus. Omaisuusarvoja ylläpitää poikkeuksellisen löysä rahapolitiikka maailmalla sekä sijoittajien yllättävän suuri valmius ottaa riskejä. Jos lähivuosina talouskasvu pysyy heikkona, korot nousevat tai sijoitusriskit toteutuvat on hyvinkin mahdollista, että euroalueen rahoituskriisi uudelleen vaikeutuu.

Sellaisessa tilanteessa nyt ehdotettu kriisinhallintamekanismi voisi rahoitukseltaan osoittautua toimintakyvyttömäksi. Monet pankit olisivat vaikeuksissa samanaikaisesti eikä sijoittajavastuun toteuttaminen riittäisi saneerauskustannusten kattamiseen alenevien omaisuusarvojen maailmassa. Rahasto ei olisi karttunut ja olisi karttuneenakin liian pieni tarpeeseen verrattuna. Seurauksena olisi uuden viranomaisen kääntyminen euroalueen veronmaksajien puoleen ”tilapäislainan saamiseksi”, joko suoraan tai EVM:n ja/tai EKP:n välityksellä ja valtioiden takuulla. Jos laina on riittävän iso, sen nykyarvo on käytännössä jätettävä takaisin perimättä rahoitusjärjestelmän vakauden säilyttämiseksi.

On siten epäselvää, onko rahasto ollenkaan tarpeen euroalueen kriisipankkien selvittämiseksi. Muodollisesti, niin kauan kuin ratkaisu täyttää valtiontuen ehtoja, sisämarkkinat eivät kilpailullisesti vääristy sovelletusta järjestelmästä riippumatta. Tällöin ei ainakaan yhteismarkkinoiden tasaisten kilpailuedellytysten säilyttämiseksi tarvita kriisin yhteishoitoa eikä yhteistä rahastoa. Yhteinen rahasto vaikuttaa tältä osin nykymuodossaan olevan järjestelmälle epäoleellinen. Ehdotus on kuitenkin paremmin ymmärrettävissä jos rahasto olisi yhteisen talletussuojajärjestelmän epävirallinen alkujärjestely.

Kyse on joka tapauksessa taas voimia ja rahoitusta vaativasta hankkeesta jota ei ole tarkoitettu nykyisen kriisin helpottamiseksi tai voittamiseksi. Mikä voimakkaasti lisääntyisi, on sen sijaan EU-viranomaisten toimivalta ja päätöksenteko kansallisten viranomaisten (ml. parlamenttien) kustannuksella. Järjestelmän pitkän aikavälin hyöty kriisihoidon kannalta riippuu siitä, pystyvätkö EU-instituutiot todella tehokkaampaan ja ennakoivampaan toimintaan tulevissa rahoitusmarkkinakysymyksissä kuin euroalueen ensimmäisenä vuosikymmenenä. Sitä on syytä epäillä syistä, jotka ilmenevät tässä blogissa esiintyvistä aikaisemmista kirjoituksista.

Päätöksenteko

Ehdotuksen tavoite on siirtää kaikki oleellinen päätösvalta resoluutioasioissa kansallisilta parlamenteilta ja viranomaisilta EU-instituutioille (EKP, komissio ja perustettava viranomainen). Kriisiohjelmista päättäisivät perustettavan viranomaisen suppea neuvosto jossa olisivat EU-instituutioiden ohella edustettuina vain kulloisestakin kriisilaitoksesta vastuulliset jäsenmaat. Muiden jäsenmaiden oleellisin tehtävä olisi päättää määräenemmistöllä uuden viranomaisen rahoitustoimista (lainojen otto ja anto sekä kustannusten jako).

Kriisiprosessin alkamisesta ja laadusta päättäisi komissio yksin tai perustettavan viraston pyynnöstä. Jos kansallinen kriisiviranomainen ei seuraisi EU-viranomaisen ohjeita, jälkimmäinen voisi suoraan itse ohjeistaa kriisipankin. Voimakkaasti keskitetty järjestelmä tuottanee kyllä nopeita päätöksiä, mutta päätösten laadusta ei ole mitään takeita.

Budjettivalta ja vastuunalaisuus

Kansallisten parlamenttien budjettivaltaa ehdotetaan säilytettäväksi määräyksellä, ettei perustettava EU-virasto voisi vaatia julkista tukea hallinnoimalleen rahoituslaitokselle. Tämä säännös on käytännössä tehoton heti, kun sijoittajavastuu ei tuota riittävästi varoja kriisin ratkaisemiseksi (on syytä muistaa, että sekä EVM että EKP viime kädessä toimivat jäsenmaiden vastuulla). Tällaisessa tilanteessa kansallisten päättäjien vaihtoehdot voivat olla joko tuen myöntäminen tai suostuminen laitoksen selvitystilaan. Vaikka parlamentin budjettivalta muodollisesti säilyykin, muuttuu se helposti käytännössä alisteiseksi uuden viranomaisen päätöksille. Millä todennäköisyydellä tämä toteutuu, on kuitenkin epäselvää[4].

Komission mielestä perustettavan EU-viranomaisen vastuunalaisuus toteutuu Euroopan parlamentille ja ministerineuvostolle suoritettavalla raportoinnilla. Näillä ei kuitenkaan ole oikeutta raporttien seurauksena suoraan puuttua uuden viranomaisen toimintaan tai siihen, miten nyt sovittavat periaatteet sovelletaan.

Kansallisten parlamenttien vaikutusmahdollisuudet perustettavaan viranomaiseen voivat toteutua vain valtion edustajan kautta siitä riippumatta, miten perustettavan viranomaisen toimet vaikuttavat maassa. Perustettava EU-viranomainen esittää kuitenkin vastauksia mahdollisiin kansallisten parlamenttien kysymyksiin. Voisi ehkä sanoa, että vaikkei Eduskunta voisi juurikaan vaikuttaa euroalueen finanssilaitosten ongelmien ratkaisemiseen, se voisi kuitenkin odottaa virkamiehiltä vastauksia kysymyksiinsä.

Euron ulkopuoliset maat

Suomelle on tärkeää miten kriisinhallinta hoidetaan kun osallisena on laitos jonka kotimaa ei ole asetuksen alainen (Ruotsi, Tanska). Ilmeisesti perustettava EU-virasto joka tapauksessa edustaisi Suomea yhteisissä Pohjoismaiden kriisinhoitokollegioissa. Suomen suora kriisiyhteistyö Pohjoismaiden kanssa siten päättyisi.

Saatavissa olevan aineiston perusteella en ole pystynyt selvittämään onko Suomen viranomaisilla mitään itsenäistä roolia, vastuuta tai oikeutta erityiseen tiedonsaantiin jos Pohjoismaiden omistuksessa oleva mutta Suomessakin toimiva pankki joutuu kriisiin. Jää myös epäselväksi onko muissa Pohjoismaissa valmiutta siirtää kriisinratkaisujärjestelmäänsä samalla tavalla virkamiesten hoidettavaksi ja vastuulle kuin euromaissa. Jollei ole, se saattaa vaikuttaa neuvottelutilanteeseen kollegioissa (Pohjoismaiden ministerit vs. EU-viraston virkamiehet).

Mitä neuvoksi?

Ehdotettu asetus riistää eduskunnalta periaatteessa merkittävästi päätösvaltaa. Perustettava EU-virasto käytännössä päättää Suomen suoritettavasta euroalueen pankkien kriisirahoituksesta, kriisin hoitotavasta ja toimenpiteiden ajankohdista. Vain jos Suomessa toimivaa pankkia kohtaisi kriisi, olisivat suomalaiset viranomaiset mukana päätöksenteossa. Kaiken todennäköisyyden mukaan EU-virasto käytännössä silloinkin sanelisi kriisitoimien kaikki yksityiskohdat. Taloudelliset näkymät lähivuosiksi eivät anna aihetta uskoa, että kaikki tämä on vain muodollisuutta.

Finanssikriisin ja pankkiresoluution yhteishoito syö siten väistämättä Suomen(kin) itsenäistä päätäntävaltaa. Toisaalta on ilmeistä, että tehokas kriisien hoito vaatii nopeita päätöksiä ja runsaasti pääomaa. Tämä merkitsee, että tehokas kriisien hoito voidaan yhdistää kansallisen päätösvallan säilyttämiseen vain, jos vastuu kriisin hoidosta ja rahoittamisesta on jokaisella kriisipankin omalla kotivaltiolla.

Euroalueella nykyiset kriisimaat sekä EU-viranomaiset puoltavat voimakkaasti yhteisiä kriisin ratkaisu- ja rahoitustapoja. Saksalle tämä saksalaisten pankkien saatavien turvaaminen sopii kun vain yhteisvastuuseen liitetään kriisimaiden ns. rakenteellisia uudistuksia. Tämä sopii myös monille muille jäsenmaille jotka tietävät, että sovituista säännöistä ja tehdyistä sopimuksista ei välttämättä tarvitsekaan pitää kiinni.

Suomella on kuitenkin tällaisesta strategiasta huomattavasti vähemmän voitettavaa kuin Saksalla. Sen takia olisi syytä harkita pysymistä uuden kriisihallintajärjestelmän ja sen takana olevan pankkiunionin ulkopuolella. EU:ssa on viime aikoina tullut tavallisemmaksi liittyä valikoivasti eräisiin järjestelyihin. Järjestelyt jätetään kuitenkin auki niihin myöhemmin pyrkiville. Jos Suomi tekisi tällaisen ratkaisun, olisi oma pankkikriisi meille kalliimpi mutta muiden pankkikriisi halvempi kuin liittymistapauksessa. Lisäksi säilyisi meillä tältä osin itsemääräämisoikeus.