Pankkiunionin kolmesta pilarista on nyt siis sovittu kaksi. Valvontavastuu on siirretty EKP:lle jo aikaisemmin ja ensi vuoden aikana yhteisvalvoja tarkistaa euroalueen suurimpien pankkien vakavaraisuutta. Menneenä viikkona euroalueen finanssiministerit sopivat kriisipankkien hoitojärjestelmästä. Tähän saakka muut kuin viralliset kommentit ovat olleet yhdensuuntaiset: uusi järjestelmä on liian sekava ja hidas.
Alla olevat sovitun järjestelmän yksityiskohdat perustuvat melko ylimalkaisiin julkisiin lähteisiin. Parhaasta yrityksestä huolimatta ne saattavat siten joiltain osin olla puutteellisia.
Järjestelmän pääpiirteet
Vastuu kriisipankkien ongelmien hoidosta siirretään siitä tähän saakka vastuussa olevilta valtioilta euroalueen uudelle järjestelmälle. Vastuu pankkien ongelmien huomaamisesta on EKP:llä, siis yhdellä niistä monista viranomaisista jotka eivät ongelmia huomanneet edes finanssikriisin kynnyksellä. EKP:tä avustaisivat tässä työssä kansalliset valvojat jotka kuuluvat samaan vähemmän valveilla olleiden viranomaisten joukkoon. Kansalliset valvojat toteuttaisivat kriisipankeista tehdyt päätökset.
Kun kriisipankki on tunnistettu, EKP tiedottaa asiasta uudelle perustettavalle kriisinratkaisuneuvostolle. Neuvoston tehtävä on nopeasti päättää siitä, mitä pankille pitää tehdä. Neuvoston käytettävissä olisi mm. perustettava kriisirahasto, jonka pääoma vähitellen koottaisiin kaikilta pankeilta kerättävillä maksuilla[1]. Päätösvalta neuvostossa tulee käytännössä olemaan neljällä pysyvällä asiantuntijajäsenellä. Neuvoston päätös tiedotetaan komissiolle ja se astuu voimaan vuorokaudessa, jollei komissio sitä vastusta. Jos komissio vastustaa, se antaa esityksen uudesta päätöksestä finanssiministereille. Ministerit päättävät vain tässä tapauksessa mitä tehdä.
Jäsenmaat, joissa kriisipankki toimii, olisivat aina mukana valmistelemassa neuvoston ehdottamia toimenpiteitä. Muidenkin jäsenmaiden edustajat olisivat kuitenkin myös mukana päättämässä jos neuvosto ehdottaa kriisirahaston merkittävää käyttöä. Siinä tapauksessa päätökset tehtäisiin määräenemmistöllä[2]. Rahaston käyttöä rajoittaisi tavoite, että sijoittajavastuu olisi ensisijainen kriisipankin pääomittamisen väline. Tämä edustaisi tähän saakka harjoitetun komission ja EKP:n kriisipolitiikan lähes täyskäännöstä (poikkeuksina Kreikan 2. ohjelma ja Kyproksen ohjelma).
Jäsenmaiden budjettivaltaa pyritään säilyttämään kahdella tavalla. Jos kriisirahasto osoittautuu liian pieneksi, se voisi periaatteessa ottaa lainaa markkinoilta kasvattaakseen käytettävissä olevia varoja[3]. Lisäksi neuvosto ei saisi edellyttää jäsenmaalta julkista tukea ilman, että jäsenmaa on sen etukäteen hyväksynyt. Kieltäytyminen saattaa käytännössä merkitä, ettei kriisipankkia ole varaa pääomittaa vaan se pitää sulkea. Tämä ei olisi asianomaisen jäsenmaan kannalta välttämättä toivottavaa.
Arvio ja ajatuksia
Kansallisista vaikuttajista tehdään käskynhaltijoita ja kansallinen itsemääräämisoikeus supistuu tältä osin. Näin kävi keskuspankeille euron syntymisen yhteydessä. Nyt on pankkivalvojien vuoro. Tämän jälkeen euroalueen jäsenmaiden pankkijärjestelmät hoidetaan keskitetysti ja etenkin euroalueen virkamiesten voimin. Maksajilla ei enää ole juurikaan päätösvaltaa pankkiasioissa.
Järjestelmä voi kyllä toimia nopeasti kahdella edellytyksellä. Komission pitää olla samaa mieltä kriisinratkaisuneuvoston enemmistön kanssa. Tästä ei ole odotettavissa suuria tai toistuvia ongelmia. Lisäksi neuvoston päätöksen tulee olla sellainen, ettei kriisirahastoa oteta merkittävässä määrin käyttöön. Tämä voi toteutua joko sulkemalla pankkia, soveltamalla sijoittajanvastuuta tai sopimalla asianosaisten jäsenmaiden kanssa, että julkista tukirahoitusta olisikin käytettävissä.
Jos kriisipankki toimisi maassa jossa se olisi koko talouteen nähden suuri, järjestelmä voisi johtaa hitaampaan päätöksentekoon ja siten markkinahäiriöihin. Varoja pankin pääomittamiseen ei ehkä olisi riittävästi ja pankin sulkeminen voisi johtaa merkittäviin ongelmiin. Ratkaisuna rahoitusongelmaan olisi laina EVM:ltä tai EKP:ltä. Monet jäsenmaat ovatkin toivoneet EVM:lle oikeutta antaa suoraa tukea kriisipankille. Vastoin näitä toivomuksia lienee kuitenkin sovittu, että lainanottaja olisi tässä tapauksessa jäsenmaa eikä itse kriisipankki. Tämä on enää ainoa este sille, että euroalueella sovellettaisiin täydellistä kriisipankkien yhteisvastuuta.
Järjestelmä on optimistisesti rakennettu toimimaan vain yksittäisten kriisipankkien tapauksissa eli olettaen, että nykyinen finanssikriisi on käytännössä ohi. Tämä keskittyminen lohdullisimpaan ajateltavissa olevaan kriisivaihtoehtoon on ollut euroalueen kriisiajattelun heikkoja kohtia vuosikausia. Jos suurempi määrä pankkeja olisi pakko pääomittaa, olisi käytettävissä oleva kriisirahasto naurettavan pieni. Samalla pankkijärjestelmä olisi tilanteessa, jossa se ei pysty kantamaan lisämaksuja rahaston kasvattamiseen. Edessä olisi tällöin joko pankkien joukkosulkeminen tappioineen ja konkursseineen tai mittava julkinen tuki korkeine tulevine veroineen[4].
Järjestelmän heikkoudet johtuvat siitä, että hyvä kriisinhallinta edellyttää sekä nopeita päätöksiä että periaatteessa rajattomasti käytettäviä varoja. Tämä on jokaisessa järjestelmässä tarpeen toimenpiteiden uskottavuuden ja tehokkuuden varmistamiseksi. Euroalueen viranomaisilla ei kuitenkaan ole rajattomasti resursseja koska niillä ei ole omaa verotusoikeutta. Koska niillä ei myöskään ole omaa poliittista kansalaisten tukea on kyseenalaista, onko niillä viime kädessä mahdollisuutta pakottaa jäsenvaltioita nopeisiin rahoituspäätöksiin.
Kyse on siis valtuuksien luovuttaminen viranomaisille joille ei samalla luoda hyviä edellytyksiä niitä käytännössä käyttää. On siksi odotettavissa, että lähiaikoina uudistuu kamppailu komissiolle annettavista uusista tulolähteistä ja jäsenmaat suostutellaan eri tavoin siihen saakka velkojen ja menojen yhteisvastuuseen. Kyse ei kuitenkaan ole pankkikriisin ratkaisemisesta. Siihen riittäisi mainiosti Maastricht-sopimuksen mukainen kansallinen vastuu pankeista siihen liittyvine ratkaisuvaihtoehtoineen. Oleellista uudessa järjestelmässä on taloudellisen päätösvallan siirto poliittisilta päättäjiltä jatkuvasti syvempää yhteisvastuuta ajaville virkamiehille, euroalueen säilyttämiseksi sellaisenaan.
[1] Rahaa kerättäisiin ensin kansallisiin rahastoihin jotka kymmenen vuoden aikana sulautettaisiin yhteiseksi rahastoksi. Ennen yhteensulautumista, ne voisivat mm. tarvittaessa lainata toisilleen varoja.
[2] Kahden kolmasosan enemmistöllä siten, että enemmistö myös edustaa vähintään puolta rahaston pääomasta. Tämä antaa suuria pankkijärjestelmiä omaaville jäsenmaille keskimääräistä suuremman vaikutusvallan päätöksenteossa. Rahaston koko olisi enimmillään 55 mrd. euroa eli alle 0,2% EU:n pankkijärjestelmien taseiden kokonaismäärästä.
[3] Tämä avaisi mahdollisuuden sille, että EKP ja/tai EVM voisivat rahoittaa kriisipankkien pääomittamista kriisirahaston kautta. Tällöin yhteisvastuu pankkien pääomittamisesta toteutuisi epäsuorasti näiden viranomaisten kautta.
[4] Tuki markkinoitaisiin valtioiden ”lainana” pankkijärjestelmälle, mutta systeemikriisin tapauksessa varmuutta takaisinmaksusta ei olisi.